Edilizia e urbanistica
Legittimazione alla richiesta del titolo edilizio: si tratta di un tema spesso sottovalutato perché apparentemente di facile definizione, ma che presenta in realtà un alto numero di casi da affrontare, specie in materia di condominio, di comunione legale di beni tra coniugi, di proprietà rivendicata mediante usucapione, di diritti reali di godimento, di locazione, di contratto preliminare di acquisto del bene.
Trova applicazione nelle pratiche per il rilascio sia del titolo edilizio sia della concessione in sanatoria sia del condono edilizio, pur non essendo del tutto coincidenti tra loro i relativi presupposti.
L’aspetto di fondo su cui ruota tale problematica è dato dal necessario bilanciamento tra due contrapposti principi: da un lato quello in base al quale il titolo edificatorio viene assentito “salvo il diritto dei terzi”, dall’altro quello per cui, ai fini del rilascio del titolo edilizio, l’amministrazione è tenuta a svolgere quel tanto di istruttoria necessaria a riscontrare, sulla base dei documenti acquisiti, se il presentatore dell’istanza abbia o meno la legittimazione ad ottenere il rilascio del titolo, senza peraltro doversi addentrare in verifiche complesse di natura civilistica né, ancor meno, sostituirsi al giudice civile nella definizione di eventuali contestazioni in merito alla disponibilità giuridica del bene.
Tipologie di attività edilizie e titoli corrrispondenti: tutte le possibili forme di interventi edilizi sono ricomprese dalla legge in specifiche categorie di opere sinteticamente descritte, alle quali corrispondono le diverse tipologie di titoli edilizi che occorre conseguire per l’esecuzione delle prime.
Sia la classificazione delle opere che la distinzione dei titoli edilizi costituiscono una prerogativa esclusiva del legislatore statale, sulla quale non può interferire quello regionale pure se dotato di competenza primaria nella materia, e ciò in base al principio – più volte affermato dalla Corte Costituzionale – che la linea di demarcazione tra le opere di nuova costruzione e gli altri interventi edilizi deve essere definita in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, posto che qualora una simile scelta venisse lasciata alla discrezionalità di ogni singolo legislatore regionale si produrrebbero rilevanti ricadute sul paesaggio della Nazione nella sua interezza, inteso come aspetto del territorio portatore dei suoi contenuti ambientali e culturali, la conservazione del quale è affidata alla competenza esclusiva dello Stato.
Trasferire tali concetti normativi alle molteplici situazioni della vita reale determina, inevitabilmente, un elevato grado di incertezza e, dunque, di conflittualità con la pubblica amministrazione.
Opere precarie e pertinenze edilizie: le opere precarie, pur avendo una loro specifica fisionomia che le fa ricomprendere tra gli “interventi di edilizia libera”, acquistano una loro ulteriore rilevanza per il fatto che, nei casi concreti, se ne invoca la presenza al fine di escludere la sussistenza di una nuova opera edilizia produttrice di una nuova volumetria, con tutte le conseguenze che discenderebbero.
Le pertinenze edilizie sono una figura distinta, richiedente un titolo edilizio minore rispetto al permesso di costruire, in relazione alla quale il tema più ricorrente nella pratica consiste nella differenza di contenuti tra il concetto di pertinenza fissato dall’art. 817 cod. civ. e quello di pertinenza edilizia, quest’ultimo della portata meno estesa del primo. La legislazione regionale sarda ha peraltro superato questa radicata distinzione introducendo la figura delle opere edilizie costituenti “pertinenza ai sensi dell’art. 817 cod. civ.”, cosicché la pertinenza edilizia viene a coincidere interamente con quella codicistica.
Oneri concessori: costituiscono delle prestazioni patrimoniali imposte di carattere non tributario e di portata generale, che prescindono dalle singole opere di urbanizzazione da realizzarsi in concreto e che vengono quantificate a prescindere sia dall’utilità che il soggetto ricava dal titolo edilizio sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare tali opere.
Vengono definiti dalla legge con il termine complessivo di “contributo di costruzione”, risultando tra loro suddivisi in “oneri di urbanizzazione” e “costo di costruzione”, che li caratterizza per una diversità di struttura e di finalità.
In materia di condono edilizio, in cui il “contributo di costruzione” è ugualmente presente, si è formata una numerosa casistica in tema di decorrenza del termine di prescrizione del diritto al conguaglio da parte della p.a. o al rimborso del privato di quanto da esso versato in eccedenza.
Finalità e disciplina del tutto diverse caratterizzano invece l’oblazione, ulteriore onere economico posto a carico del soggetto richiedente la sanatoria che determina l’estinzione del reato edilizio.
Agibilità degli edifici: istituto di particolare interesse anche perché sottoposto nel tempo a vari mutamenti di disciplina, alla luce dei quali opera da tempo la regola fondamentale della “attualità” della norma da applicare al caso concreto, nel senso che le condizioni di igiene e salubrità richieste per ogni fabbricato devono essere valutate secondo la normativa vigente al momento di svolgimento dell’effettiva verifica, non a quello di costruzione del fabbricato.
Ciò ha creato una notevole serie di problemi per molte costruzioni realizzate in passato, dove spesso l’ultimazione dei lavori non era accompagnata dalla richiesta dell’abitabilità dell’immobile benché questo possedesse i requisiti che ne avrebbero legittimato a quel tempo l’attribuzione, mentre invece, con il passare degli anni e delle mutate disposizioni in materia, l’agibilità non potrebbe oggi essere più riconosciuta in base ai nuovi parametri.
Cambio di destinazione d’uso: trova una sua generale distinzione tra cambi di destinazione con esecuzione di opere edilizie e senza esecuzione di queste. In materia edilizia la destinazione d’uso di un fabbricato o di una unità immobiliare è strettamente connessa alle “categorie funzionali urbanisticamente rilevanti” individuate dalla legge, raccordate a loro volta alla localizzazione delle zone urbanistiche omogenee così come effettuata dallo strumento di pianificazione generale del territorio comunale.
La casistica sviluppatasi in materia investe uno scenario composito, che interessa, tra gli altri, (i) il concreto inserimento nelle diverse categorie funzionali, (ii) i criteri di computo degli oneri di urbanizzazione, (iii) l’applicazione delle sanzioni amministrative, (iv) la sussistenza di abusi edilizi in relazione a cambi di destinazione d’uso.
Abusi edilizi: argomento di grande interesse pratico, in quanto ricomprende tutta una serie di situazioni concrete di non facile inquadramento rispetto alle disposizioni di legge che le disciplinano. I temi di più comune applicazione sono quelli concernenti (i) la tipologia degli abusi, (ii) le sanzioni corrispondenti, (iii) le categorie di soggetti responsabili per legge dell’abuso e quelli tenuti ad eseguire l’ordine di demolizione, (iv) la distanza nel tempo dalla realizzazione dell’abuso e la sua persistente sanzionabilità, (v) le garanzie procedimentali riconnesse all’ordinanza di demolizione, (vi) la difformità parziale dal titolo edilizio e l’impossibilità oggettiva ad eseguire la demolizione, (vii) l’inottemperanza all’ordine di demolizione e l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale, (viii) la posizione qualificata del vicino in relazione al potere repressivo dell’abuso da parte della p.a., (ix) l’annullamento del titolo edilizio e le specifiche conseguenze anche sanzionatorie, (x) gli aspetti civilistici del trasferimento a vario titolo dell’immobile abusivo.
Sanatoria ordinaria: qualificata dalla legge come “accertamento di conformità”, consiste nel rilascio postumo del titolo edilizio per un intervento costruttivo già realizzato ma in assenza di tale titolo, pur sussistendo tutte le condizioni perché lo stesso potesse essere a suo tempo rilasciato.
Riguarda dunque i profili di irregolarità formale e non sostanziale dell’intervento costruttivo, che si sostanzia nel principio della necessaria presenza della c.d. doppia conformità, nel senso che l’opera realizzata deve essere conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento di realizzazione della stessa sia a quello di presentazione della domanda.
Si è peraltro talora affermata un’impostazione meno rigida dell’istituto, definita come sanatoria “giurisprudenziale”, per la quale, in forza del principio di economicità dell’azione amministrativa, è sufficiente che la conformità alla disciplina di settore sia solo quella attuale e non anche quella originaria, non avendo senso, secondo tale tesi, dover ordinare la demolizione di un manufatto abusivo in grado di essere poi nuovamente realizzato – perché conforme alla disciplina vigente – con quelle stesse caratteristiche.
Il rilascio della sanatoria ordinaria è subordinato al pagamento di un’oblazione, che determina l’estinzione del reato relativo all’abuso edilizio commesso.
Condono edilizio: viene anche definito sanatoria “straordinaria”, creando spesso confusione lessicale con il diverso istituto della sanatoria “ordinaria”, a sua volta definita come accertamento di conformità.
Argomento anch’esso di grande rilevanza pratica, in quanto continua a interessare le sorti dei numerosi abusi edilizi che hanno usufruito dei tre condoni che si sono succeduti nel tempo. Mentre però i primi due (1985 e 1994) presentano uno schema giuridico e una portata applicativa sostanzialmente uniformi, il terzo (2003) si discosta parecchio dai precedenti per il suo carattere assai più restrittivo, che ne delimita il campo applicativo in relazione alle tipologie degli abusi realizzati su aree sottoposte in precedenza a vincoli ambientali, paesaggistici e di altro genere.
I temi di maggiore applicazione sono quelli concernenti (i) i soggetti legittimati a presentare la domanda di condono, (ii) la prova della data di esecuzione dell’opera rispetto al termine finale stabilito dalla legge, (iii) la tipologia e le dimensioni degli abusi condonabili, (iv) la disciplina del silenzio-assenso nel relativo procedimento, (v) il rapporto con i vincoli paesaggistici e di altro genere impressi all’immobile oggetto dell’intervento abusivo, (vi) la garanzie procedimentali invocabili nel relativo procedimento, (vii) il pagamento dell’oblazione e degli oneri concessori e il rispettivo termine di inizio della prescrizione, nonché il termine di prescrizione per la restituzione delle somme versate a titolo di oblazione.
“Piano casa”: strumento legislativo di recente introduzione finalizzato al rilancio del settore edilizio, che si caratterizza, in particolare, per l’attribuzione di una premialità volumetrica a favore di un’ampia categoria di edifici unita al riconoscimento, a favore di tali nuovi interventi, di una deroga alle previsioni dei regolamenti edilizi, degli strumenti urbanistici comunali e delle norme regionali, con specifico richiamo alla possibilità di superamento degli indici massimi di fabbricabilità.
I temi di più ampia trattazione sono quelli concernenti (i) la tipologia di fabbricati ricompresi nel campo applicativo dell’istituto, (ii) le percentuali e le misure di incremento volumetrico consentito, (iii) le modalità di esecuzione degli interventi di ampliamento, (iv) le diversità di destinazione d’uso degli immobili interessati dall’ampliamento, (v) i presupposti generali di legge per l’ammissibilità dell’intervento.
Una dibattuta questione è sorta in Sardegna riguardo al rapporto esistente tra legge sul “Piano casa” e Piano Paesaggistico Regionale (PPR), originata dal fatto che la prima stabilisce espressamente, per i relativi ampliamenti, la possibilità di derogare alle previsioni degli strumenti urbanistici e delle norme regionali, tra le quali dovrebbero essere ricomprese anche quelle del PPR, pur avendo questo veste formale di atto amministrativo.
In realtà, la posizione ormai consolidata è quella di segno contrario, la quale ha come punto di forza il rilievo, evidenziato dalla Corte Costituzionale, per cui la regola della pianificazione paesaggistica congiunta tra stato e regioni – stabilita dal Codice del Paesaggio per talune categorie di beni paesaggistici – costituisce un principio generale dell’ordinamento destinato a prevalere anche sulla legislazione regionale sarda in materia di urbanistica e di paesaggio, cosicché le previsioni del PPR che sono espressione di tale pianificazione congiunta si impongono sulle disposizioni eventualmente difformi contenute nella legge sul “Piano casa”.
Opere di urbanizzazione nelle lottizzazioni: nell’ambito della figura del Piano di lottizzazione, che contiene in sè diverse questioni di sicuro interesse, un ruolo particolare assume il rapporto che si instaura, attraverso la stipula di apposita convenzione, tra il comune e i soggetti lottizzanti ai fini della realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria. E’ un rapporto che si atteggia in termini tendenzialmente paritetici, regolato cioè dalle norme del diritto civile, ma che mantiene comunque taluni aspetti di rilevanza pubblicistica riconnessi all’obiettivo finale che entrambe le parti sono tenute a raggiungere, quello della regolare esecuzione delle infrastrutture da parte dei lottizzanti e della successiva presa in carico delle stesse da parte del comune, il quale è chiamato a gestirle – in proprio o mediante affidamento – a beneficio della collettività presente nel territorio. Pur nell’apparente semplicità di un simile schema, si verificano nella realtà numerosi elementi conflittuali, tra i quali meritano attenzione (i) i rimedi civilistici accordati a ciascuna delle due parti durante lo svolgimento del rapporto, (ii) la natura giuridica delle aree destinate ad ospitare le opere di urbanizzazione, tanto nel periodo anteriore all’acquisizione di esse da parte del comune quanto in quello successivo, (iii) la sussistenza o meno di un termine di prescrizione in ordine sia al diritto del comune di vedere completate le opere e di acquisirne la proprietà sia del lottizzante di trasferire al comune la titolarità delle stesse, (iv) la possibilità per il comune di considerare acquisita per usucapione, in luogo del trasferimento formale, la proprietà di tali opere, (v) il potere del comune di realizzare d’ufficio le infrastrutture in caso di inadempienza del lottizzante, con incameramento della relativa cauzione, (vi) le categorie di soggetti tenuti a rispondere degli impegni assunti dai lottizzanti all’atto della stipula della convenzione urbanistica.
Trova applicazione nelle pratiche per il rilascio sia del titolo edilizio sia della concessione in sanatoria sia del condono edilizio, pur non essendo del tutto coincidenti tra loro i relativi presupposti.
L’aspetto di fondo su cui ruota tale problematica è dato dal necessario bilanciamento tra due contrapposti principi: da un lato quello in base al quale il titolo edificatorio viene assentito “salvo il diritto dei terzi”, dall’altro quello per cui, ai fini del rilascio del titolo edilizio, l’amministrazione è tenuta a svolgere quel tanto di istruttoria necessaria a riscontrare, sulla base dei documenti acquisiti, se il presentatore dell’istanza abbia o meno la legittimazione ad ottenere il rilascio del titolo, senza peraltro doversi addentrare in verifiche complesse di natura civilistica né, ancor meno, sostituirsi al giudice civile nella definizione di eventuali contestazioni in merito alla disponibilità giuridica del bene.
Tipologie di attività edilizie e titoli corrrispondenti: tutte le possibili forme di interventi edilizi sono ricomprese dalla legge in specifiche categorie di opere sinteticamente descritte, alle quali corrispondono le diverse tipologie di titoli edilizi che occorre conseguire per l’esecuzione delle prime.
Sia la classificazione delle opere che la distinzione dei titoli edilizi costituiscono una prerogativa esclusiva del legislatore statale, sulla quale non può interferire quello regionale pure se dotato di competenza primaria nella materia, e ciò in base al principio – più volte affermato dalla Corte Costituzionale – che la linea di demarcazione tra le opere di nuova costruzione e gli altri interventi edilizi deve essere definita in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, posto che qualora una simile scelta venisse lasciata alla discrezionalità di ogni singolo legislatore regionale si produrrebbero rilevanti ricadute sul paesaggio della Nazione nella sua interezza, inteso come aspetto del territorio portatore dei suoi contenuti ambientali e culturali, la conservazione del quale è affidata alla competenza esclusiva dello Stato.
Trasferire tali concetti normativi alle molteplici situazioni della vita reale determina, inevitabilmente, un elevato grado di incertezza e, dunque, di conflittualità con la pubblica amministrazione.
Opere precarie e pertinenze edilizie: le opere precarie, pur avendo una loro specifica fisionomia che le fa ricomprendere tra gli “interventi di edilizia libera”, acquistano una loro ulteriore rilevanza per il fatto che, nei casi concreti, se ne invoca la presenza al fine di escludere la sussistenza di una nuova opera edilizia produttrice di una nuova volumetria, con tutte le conseguenze che discenderebbero.
Le pertinenze edilizie sono una figura distinta, richiedente un titolo edilizio minore rispetto al permesso di costruire, in relazione alla quale il tema più ricorrente nella pratica consiste nella differenza di contenuti tra il concetto di pertinenza fissato dall’art. 817 cod. civ. e quello di pertinenza edilizia, quest’ultimo della portata meno estesa del primo. La legislazione regionale sarda ha peraltro superato questa radicata distinzione introducendo la figura delle opere edilizie costituenti “pertinenza ai sensi dell’art. 817 cod. civ.”, cosicché la pertinenza edilizia viene a coincidere interamente con quella codicistica.
Oneri concessori: costituiscono delle prestazioni patrimoniali imposte di carattere non tributario e di portata generale, che prescindono dalle singole opere di urbanizzazione da realizzarsi in concreto e che vengono quantificate a prescindere sia dall’utilità che il soggetto ricava dal titolo edilizio sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare tali opere.
Vengono definiti dalla legge con il termine complessivo di “contributo di costruzione”, risultando tra loro suddivisi in “oneri di urbanizzazione” e “costo di costruzione”, che li caratterizza per una diversità di struttura e di finalità.
In materia di condono edilizio, in cui il “contributo di costruzione” è ugualmente presente, si è formata una numerosa casistica in tema di decorrenza del termine di prescrizione del diritto al conguaglio da parte della p.a. o al rimborso del privato di quanto da esso versato in eccedenza.
Finalità e disciplina del tutto diverse caratterizzano invece l’oblazione, ulteriore onere economico posto a carico del soggetto richiedente la sanatoria che determina l’estinzione del reato edilizio.
Agibilità degli edifici: istituto di particolare interesse anche perché sottoposto nel tempo a vari mutamenti di disciplina, alla luce dei quali opera da tempo la regola fondamentale della “attualità” della norma da applicare al caso concreto, nel senso che le condizioni di igiene e salubrità richieste per ogni fabbricato devono essere valutate secondo la normativa vigente al momento di svolgimento dell’effettiva verifica, non a quello di costruzione del fabbricato.
Ciò ha creato una notevole serie di problemi per molte costruzioni realizzate in passato, dove spesso l’ultimazione dei lavori non era accompagnata dalla richiesta dell’abitabilità dell’immobile benché questo possedesse i requisiti che ne avrebbero legittimato a quel tempo l’attribuzione, mentre invece, con il passare degli anni e delle mutate disposizioni in materia, l’agibilità non potrebbe oggi essere più riconosciuta in base ai nuovi parametri.
Cambio di destinazione d’uso: trova una sua generale distinzione tra cambi di destinazione con esecuzione di opere edilizie e senza esecuzione di queste. In materia edilizia la destinazione d’uso di un fabbricato o di una unità immobiliare è strettamente connessa alle “categorie funzionali urbanisticamente rilevanti” individuate dalla legge, raccordate a loro volta alla localizzazione delle zone urbanistiche omogenee così come effettuata dallo strumento di pianificazione generale del territorio comunale.
La casistica sviluppatasi in materia investe uno scenario composito, che interessa, tra gli altri, (i) il concreto inserimento nelle diverse categorie funzionali, (ii) i criteri di computo degli oneri di urbanizzazione, (iii) l’applicazione delle sanzioni amministrative, (iv) la sussistenza di abusi edilizi in relazione a cambi di destinazione d’uso.
Abusi edilizi: argomento di grande interesse pratico, in quanto ricomprende tutta una serie di situazioni concrete di non facile inquadramento rispetto alle disposizioni di legge che le disciplinano. I temi di più comune applicazione sono quelli concernenti (i) la tipologia degli abusi, (ii) le sanzioni corrispondenti, (iii) le categorie di soggetti responsabili per legge dell’abuso e quelli tenuti ad eseguire l’ordine di demolizione, (iv) la distanza nel tempo dalla realizzazione dell’abuso e la sua persistente sanzionabilità, (v) le garanzie procedimentali riconnesse all’ordinanza di demolizione, (vi) la difformità parziale dal titolo edilizio e l’impossibilità oggettiva ad eseguire la demolizione, (vii) l’inottemperanza all’ordine di demolizione e l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale, (viii) la posizione qualificata del vicino in relazione al potere repressivo dell’abuso da parte della p.a., (ix) l’annullamento del titolo edilizio e le specifiche conseguenze anche sanzionatorie, (x) gli aspetti civilistici del trasferimento a vario titolo dell’immobile abusivo.
Sanatoria ordinaria: qualificata dalla legge come “accertamento di conformità”, consiste nel rilascio postumo del titolo edilizio per un intervento costruttivo già realizzato ma in assenza di tale titolo, pur sussistendo tutte le condizioni perché lo stesso potesse essere a suo tempo rilasciato.
Riguarda dunque i profili di irregolarità formale e non sostanziale dell’intervento costruttivo, che si sostanzia nel principio della necessaria presenza della c.d. doppia conformità, nel senso che l’opera realizzata deve essere conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento di realizzazione della stessa sia a quello di presentazione della domanda.
Si è peraltro talora affermata un’impostazione meno rigida dell’istituto, definita come sanatoria “giurisprudenziale”, per la quale, in forza del principio di economicità dell’azione amministrativa, è sufficiente che la conformità alla disciplina di settore sia solo quella attuale e non anche quella originaria, non avendo senso, secondo tale tesi, dover ordinare la demolizione di un manufatto abusivo in grado di essere poi nuovamente realizzato – perché conforme alla disciplina vigente – con quelle stesse caratteristiche.
Il rilascio della sanatoria ordinaria è subordinato al pagamento di un’oblazione, che determina l’estinzione del reato relativo all’abuso edilizio commesso.
Condono edilizio: viene anche definito sanatoria “straordinaria”, creando spesso confusione lessicale con il diverso istituto della sanatoria “ordinaria”, a sua volta definita come accertamento di conformità.
Argomento anch’esso di grande rilevanza pratica, in quanto continua a interessare le sorti dei numerosi abusi edilizi che hanno usufruito dei tre condoni che si sono succeduti nel tempo. Mentre però i primi due (1985 e 1994) presentano uno schema giuridico e una portata applicativa sostanzialmente uniformi, il terzo (2003) si discosta parecchio dai precedenti per il suo carattere assai più restrittivo, che ne delimita il campo applicativo in relazione alle tipologie degli abusi realizzati su aree sottoposte in precedenza a vincoli ambientali, paesaggistici e di altro genere.
I temi di maggiore applicazione sono quelli concernenti (i) i soggetti legittimati a presentare la domanda di condono, (ii) la prova della data di esecuzione dell’opera rispetto al termine finale stabilito dalla legge, (iii) la tipologia e le dimensioni degli abusi condonabili, (iv) la disciplina del silenzio-assenso nel relativo procedimento, (v) il rapporto con i vincoli paesaggistici e di altro genere impressi all’immobile oggetto dell’intervento abusivo, (vi) la garanzie procedimentali invocabili nel relativo procedimento, (vii) il pagamento dell’oblazione e degli oneri concessori e il rispettivo termine di inizio della prescrizione, nonché il termine di prescrizione per la restituzione delle somme versate a titolo di oblazione.
“Piano casa”: strumento legislativo di recente introduzione finalizzato al rilancio del settore edilizio, che si caratterizza, in particolare, per l’attribuzione di una premialità volumetrica a favore di un’ampia categoria di edifici unita al riconoscimento, a favore di tali nuovi interventi, di una deroga alle previsioni dei regolamenti edilizi, degli strumenti urbanistici comunali e delle norme regionali, con specifico richiamo alla possibilità di superamento degli indici massimi di fabbricabilità.
I temi di più ampia trattazione sono quelli concernenti (i) la tipologia di fabbricati ricompresi nel campo applicativo dell’istituto, (ii) le percentuali e le misure di incremento volumetrico consentito, (iii) le modalità di esecuzione degli interventi di ampliamento, (iv) le diversità di destinazione d’uso degli immobili interessati dall’ampliamento, (v) i presupposti generali di legge per l’ammissibilità dell’intervento.
Una dibattuta questione è sorta in Sardegna riguardo al rapporto esistente tra legge sul “Piano casa” e Piano Paesaggistico Regionale (PPR), originata dal fatto che la prima stabilisce espressamente, per i relativi ampliamenti, la possibilità di derogare alle previsioni degli strumenti urbanistici e delle norme regionali, tra le quali dovrebbero essere ricomprese anche quelle del PPR, pur avendo questo veste formale di atto amministrativo.
In realtà, la posizione ormai consolidata è quella di segno contrario, la quale ha come punto di forza il rilievo, evidenziato dalla Corte Costituzionale, per cui la regola della pianificazione paesaggistica congiunta tra stato e regioni – stabilita dal Codice del Paesaggio per talune categorie di beni paesaggistici – costituisce un principio generale dell’ordinamento destinato a prevalere anche sulla legislazione regionale sarda in materia di urbanistica e di paesaggio, cosicché le previsioni del PPR che sono espressione di tale pianificazione congiunta si impongono sulle disposizioni eventualmente difformi contenute nella legge sul “Piano casa”.
Opere di urbanizzazione nelle lottizzazioni: nell’ambito della figura del Piano di lottizzazione, che contiene in sè diverse questioni di sicuro interesse, un ruolo particolare assume il rapporto che si instaura, attraverso la stipula di apposita convenzione, tra il comune e i soggetti lottizzanti ai fini della realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria. E’ un rapporto che si atteggia in termini tendenzialmente paritetici, regolato cioè dalle norme del diritto civile, ma che mantiene comunque taluni aspetti di rilevanza pubblicistica riconnessi all’obiettivo finale che entrambe le parti sono tenute a raggiungere, quello della regolare esecuzione delle infrastrutture da parte dei lottizzanti e della successiva presa in carico delle stesse da parte del comune, il quale è chiamato a gestirle – in proprio o mediante affidamento – a beneficio della collettività presente nel territorio. Pur nell’apparente semplicità di un simile schema, si verificano nella realtà numerosi elementi conflittuali, tra i quali meritano attenzione (i) i rimedi civilistici accordati a ciascuna delle due parti durante lo svolgimento del rapporto, (ii) la natura giuridica delle aree destinate ad ospitare le opere di urbanizzazione, tanto nel periodo anteriore all’acquisizione di esse da parte del comune quanto in quello successivo, (iii) la sussistenza o meno di un termine di prescrizione in ordine sia al diritto del comune di vedere completate le opere e di acquisirne la proprietà sia del lottizzante di trasferire al comune la titolarità delle stesse, (iv) la possibilità per il comune di considerare acquisita per usucapione, in luogo del trasferimento formale, la proprietà di tali opere, (v) il potere del comune di realizzare d’ufficio le infrastrutture in caso di inadempienza del lottizzante, con incameramento della relativa cauzione, (vi) le categorie di soggetti tenuti a rispondere degli impegni assunti dai lottizzanti all’atto della stipula della convenzione urbanistica.